什么是吹哨人?美国《吹哨人保护法案》给我们的启发

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送别李文亮医生

什么是吹哨人?

“吹哨人”(Whistleblower)这个词起源自英国警察发现有罪案发生时会吹哨子的动作,以引起同僚以及民众的注意。而从此延伸出来,目前我们所指的“吹哨人”是为使公众注意到政府或企业的弊端,以采取某种纠正行动的人。一般来说,弊端或不当行为指有人违反了法律、规则或规例,进而直接威胁到公众的利益,例如欺诈,以及贪污腐败。

“吹哨人”行为,更多的不是行为本身,而是行为背后的社会环境、法律环境和道德环境。我们需要完善的举报体系,和社会舆论的支持以及法律的最终保障。首先,保证 “吹哨人”以正当合法的途径和合适有效的倾诉对象。这样一来可以真正使社会的不良风气和违法行为得到正常的举报和控诉,二来也可以让“吹哨人”规范自己的行为,运用法律途径保护公利和私利,使二者得到平衡。其次,政府应当设立相关的法律法规,以此来保障这些“吹哨人”的人身权利不受伤害,从而使这些“吹哨人”能够没有后顾之忧,更好的监督其自身单位以及相关领导的日常工作。最后,也是最重要的一点,社会应该倡导一种道义的价值观,维护整个社会的公平、正义,这样无论是行政人员还是普通百姓,都会受到一种善的引导,而更愿意承担起“吹哨人”的责任。

说到吹哨人法案,那么究竟什么是吹哨人法案呢?

《吹哨人法案》研制于美国,它允许个人或者某个团体对于接受过美国联邦政府和地方政府资助的企业或者是相关的受益人进行查处,如果是品质不合可以提起诉讼。假如是自己调查之后由司法部提起诉讼,个人可以得到赔偿金额的15%-25%。个人自己也可以当检察官,如果成功的话可以获得赔款金额的25%-30%,这就是《吹哨人法案》。美国吹哨人通过《吹哨人法案》的罚款金额己经达到80亿美金,而这些吹哨人差不多得到10亿美金!

这种激励制度是很有必要的,一者,作为吹哨人,需要的不仅是良知和勇气,同样需要经济激励。一项有效的制度,靠的是法治经济,靠的是规范的法治经济制度。吹哨人制度就是这样一种制度创新,相比政府动用大量公帑加强监管,其代价要低得多。二者,这种激励制度具有可行性。众所周知,食品行业在经历了社会分工细作的革命后,基本上实现了各道工序分割的产业链发展模式。在这种产业链发展模式下,食品安全问题往往渗透到了各道工序之中。而面对如此纷繁复杂的工序,最熟悉细节的自然是内部员工。用一句时髦的话说,他们在信息上是对称的,而只需要一种激励制度,让他们愿意成为“吹哨人”。而成为“吹哨人”的他们则更容易及时遏制企业的越轨、不法以及犯罪行为。其实,为强化社会监督,国务院食安办2011年就印发《关于建立食品安全有奖举报制度的指意见》。不过,意见仅仅是针对社会监督而言的,“一个外部人士的话,很难掌握行业的内幕、潜规则”,而“‘吹哨人制度’在中国叫内部有奖举报,过去在老版食品安全法里没有规定,新版可能会加进去,理论上有可行性。”


美国《吹哨人保护法案》的发展历程
来源:人民法院报 ;

如果一政府公职人员在履职过程中突然发现其所在的组织或上司正在试图隐瞒重大的秘密,这个秘密可能损害到重大公共利益甚至国家安全,他是否能向媒体透露这一秘密呢?他是否会因此而受到泄密或滥用职权的刑事起诉呢?美国的《吹哨人保护法案》制定的过程可以给我们一些有益的参考。

《吹哨人保护法案》最早可以溯源到发生在1972年的水门事件,当时的民主党总部遭到窃听之后,美国联邦调查局组成专案组在特别检察官的指挥下进行调查,越来越多的证据表明当时在任的美国总统尼克松可能卷入事件,调查组接到来自联邦调查局最高层的指示:停止调查;对调查中发现的事实不予公开;调查组成员不得向包括媒体在内的外界透露调查的进展。

虽然当时社会舆论关注着窃听事件的调查,但善良的美国人民还没将此事与台上的总统联系起来,总统所面临的危机似乎可以用权势的铁幕遮盖过去。可在调查组中,有一个人正面临着一个两难的选择,这个人就是当时任联邦调查局副局长的马克·费尔特。费尔特认为,停止调查是不对的。总统违法,当与普通公民同罪,从前期调查所取得的证据看,尼克松与窃听事件脱不了干系。但停止调查和禁言的命令是作为上级指示下达的,或许上级扛不住来自白宫的压力,言不由衷。但上级毕竟就是上级,生效的命令必须服从,否则视同抗命,事后可能会因泄密或渎职受到刑事起诉。

费尔特知道,自己站在一个历史的十字路口。保持缄默,服从上级所有的指令,作一个忠诚的下属,不仅可以保住官职,说不定还可以飞黄腾达。抑或,是听从自己内心良知的召唤,说出真相,推动调查的继续进行,而这或许是一条不归路。

作出决定后,费尔特秘密联络了《华盛顿邮报》的记者伍德沃德。几星期后,《华盛顿邮报》惊爆内幕,舆论哗然,举国震惊,总统公众支持度直线下降,国会要求成立独立的调查组。经调查发现,总统与窃听事件密切关联,在成为美国历史上第一位遭到弹劾的总统与主动辞职之间,尼克松选择了后者。

水门事件对美国宪政史的影响是巨大的,事件发生后,独立检察官等各种相关制度陆续出台。同时,各州纷纷通过立法,赋予新闻记者以“庇护盾牌”,即赋予媒体从业人员作证义务的特免权。当法庭传召记者出庭作证时,记者可以援引特免权拒绝说出匿名消息提供者的名字而免受藐视法庭罪的惩罚,从而保护了记者和匿名消息提供者。

《华盛顿邮报》采取了很好的保密措施,费尔特的身份在之后的几十年中得到很好的保密。媒体一直用“深喉”来称呼费尔特,“深喉”一词最后也成为匿名消息提供者的泛称。一直到33年后的2005年,已经91岁的费尔特主动向媒体承认自己就是当年的“深喉”,这一事件才最终画上句号。

水门事件曝光之后,对于费尔特的行为,两种意见辩论不休。反对的意见认为,这么机要的内幕消息,只有高级的调查人员才有可能掌握或接触,未经授权即公开内部调查文件,轻言之是泄密,重则涉嫌渎职或妨碍司法公正。即使行为人的目的是高尚的,其应该优先选择法律规定的上诉或检举渠道,动辄以公共利益为名向媒体公开内部文件,将对司法公正和国家安全造成威胁。

支持的意见则认为,公权力有可能被滥用,当权力作恶时,必须有人站出来说“不”,而不是保持沉默。“深喉”向媒体公开文件,是迫不得已的选择,因为其他法律规定的路径被证明走不通。至于职责的冲突,并不是问题。美国的公职人员在就职时宣誓效忠的对象,是美国立国的价值和国家利益,而不是上级的指令。在上级的指令与公众利益、国家利益相冲突时,选择更大价值并不违反公职人员的职责。

这一理念最好的诠注是《吹哨人保护法案》(Whistleblower Protection Act)在国会立法通过,这部法律鼓励公民(包括公职人员)通过参与到旨在维护社会公正的行动中,特别是公职人员在其履职过程中,发现存在贪腐、影响公共利益、国家安全的行为,有权以告密(包括向媒体报料)的方式进行检举。吹哨人不仅不会受到泄密的指控,相反的,法案规定司法机构应该为他们及他们的家人提供各种保护。

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